החלטה בתיק ו"ע 122/07

1.       לפנינו בקשה למתן היתר לפי סעיפים 4(ג) ו-11 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ"ט-1969 (להלן: חוק הצינון), בגדרה מתבקשת הוועדה לבטל את תקופת הצינון בת השנה הקבועה בחוק. המשיבה סבורה, כי סעיף 4 לחוק הצינון אמנם חל על המבקשת, אך בנסיבותיו של מקרה זה יש להיעתר לבקשה, בכפוף להגבלת המבקשת מטיפול בענייני חברות מסוימות בגדר התפקיד החדש.

2.       המבקשת הועסקה במשך כשלוש שנים במשרת מרכז (מזכיר המועצה לשידורי כבלים ולוויין; להלן: המועצה) במשרד התקשורת, ושימשה בפועל כעוזרת יו"ר המועצה. המבקשת סיימה את תפקידה ביום 31.12.06 ופרשה משירות המדינה. המבקשת חפצה לקבל היתר העסקה לפי חוק הצינון בחברת גורן עמיר יועצים (להלן: גורן-עמיר), כחלק מצוות היועצים של החברה. למעשה, המבקשת כבר החלה לעבוד בגורן-עמיר, לדבריה מכיוון שסברה, בהסתמך על חוות דעתה של היועצת המשפטית של משרד התקשורת, כי הוראת סעיף 4 לחוק הצינון אינה חלה ביחס אליה.

3.       המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין הוקמה מכח חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982. בידי המועצה סמכויות נרחבות בתחום שידורי הכבלים והלוויין, ובכלל זאת סמכות לפרסם מכרזים למתן רישיונות לשידורי כבלים ולבחור את הזוכה, סמכות לקבוע מדיניות לגבי סוגי השידורים, נושאיהם, תכנם, רמתם, היקפם ומועדיהם לרבות אישור ערוץ לשידור וביטולו, וסמכות פיקוח על ביצוע השידורים הניתנים בידי בעלי רישיון לשידור.

4.       כעולה מהבקשה, במסגרת תפקידה הייתה המבקשת אחראית על מערך הדוברות ויחסי הציבור של המועצה, על הקשר בין המועצה לבין גופים שונים בשירות המדינה ועל הניהול האדמיניסטרטיבי של הגוף הביצועי של המועצה. מהגדרת התפקיד אותו ביצעה המבקשת עולה, כי מזכיר המועצה גם אמון על הקשר עם היועצים המקצועיים המופעלים על-ידי המועצה, על ריכוז ועריכת חוות הדעת המתקבלות מהם וממומחים וכן על הבאתן לאישור הממונה. בנוסף, משתתף מזכיר המועצה בישיבות המועצה וקובע את סדר היום הדיוני, משתתף בוועדות המשנה וכן בפורומים קשורים.

5.       מפרופיל גורן-עמיר, שצורף על-ידי המבקשת לפנייתה ליועצת המשפטית של משרד התקשורת (נספח א' לתגובת המשיבה), עולה כי המדובר בגוף המתמחה במתן שירותי ייעוץ אסטרטגי לחברות פרטיות ובפעילות לוביסטית בסקטור הממשלתי, במטרה "לקדם את מטרות ארגונם בקרב מובילי דעה בתחומי הממשל...". האופן בו מושגת מטרה זו, מתואר בפרופיל החברה בזו הלשון:

ייצוג הארגון בזירות הרגולטוריות השונות, תוך שימוש בהיכרותנו העמוקה עם הפקידות הממשלתית, נבחרי הציבור, והיועצים המקצועיים במשרדים השונים...

כמו כן מתמקדת הפעילות בבניית בסיס תמיכה בקרב גורמים בפקידות הממשלתית ויצירת אווירה חיובית כלפי הארגון... מעת לעת, הפעילות תתבצע באמצעות גיוס אנשי מקצוע בעלי יכולת השפעה ממוקדת מטרה...

בין לקוחותיהם של גורן-עמיר נמנות חברת הכבלים HOT (להלן: הוט), שהיא גוף המפוקח על-ידי המועצה, וחברת ת.י.א. תקשורת (להלן: ת.י.א.), בעלת אולפני הרצליה.

6.       מאחר שבמהלך תקופת עבודתה של המבקשת קיבלה המועצה מספר רב של החלטות הנוגעות להוט ולת.י.א., סבורה המשיבה כי סעיף 4 לחוק הצינון חל על המבקשת. אין חולק כי המבקשת לא הייתה חברת מועצה, אך לשיטת המשיבה, די בכך שהשתתפה בדיונים הרלוונטיים והביעה את עמדתה בעניינים הקשורים לחברת הוט. עמדת המשיבה נסמכת על הקשר השתדלני המתקיים בין גורן-עמיר למועצה, על הסמכויות הרגולטוריות הרחבות של המועצה ועל יכולת ההשפעה שהייתה למבקשת על החלטות המועצה והעומד בראשה. 

7.       סעיף 4(א) לחוק הצינון קובע כך:  

מי שפרש משירות הציבור ובתפקידו בשירות הציבור היה מוסמך להחליט על פי שיקול דעתו על הענקת זכות לאחר, או להמליץ על הענקת זכות כאמור ... לא יקבל זכות מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטתו בתחום הסמכות האמורה.

המבקשת טענה, כי לא זו בלבד שלא העניקה זכות ממשית לגורן-עמיר או להוט ושלא הייתה מוסמכת להעניק זכות כזו, אלא גם שמתוקף הגדרת תפקידה היא כלל לא הייתה מוסמכת להמליץ על הענק זכות כאמור. המבקשת ציינה, כי היא אמנם הביעה דעתה בנושאים שעמדו על הפרק במסגרת ישיבות המועצה ובדיונים פנימיים, אך עמדה זו לא הגיעה כדי המלצה על הענקת זכות. בנוסף, טוענת המבקשת, גורן-עמיר איננה גורם שנזקק במהלך עסקיו להחלטותיה של המועצה והעובדים בה, אלא היא גורם המייצג חברות הנזקקות לאותה החלטה. לשיטת המבקשת, מי שמייצג את מקבל הזכות איננו בא בנעלי מקבל הזכות לצורך תחולת חוק הצינון.

8.       סעיף 14 לחוק הצינון קובע, כי הועדה תיתן את ההיתר המבוקש, אם נוכחה כי אין ברכישתה או בקבלתה של הזכות המבוקשת משום פגיעה בטוהר המידות. הפסיקה קבעה, כי העניין עליו מופקדת הוועדה אינו מצומצם לפגיעה של ממש בטוהר המידות, אלא מתייחס גם לפוטנציאל הפגיעה. לכן נקבע, כי בחינת העניין נעשית לפי תיאור תפקידו של בעל התפקיד ולאור הסמכויות הממשיות והפוטנציאליות שבו (ראו: ו"ע 6031/03 ניר גלעד נ' נציבות שירות המדינה (17.7.03)). ומכאן, שאין די בכך שהמבקשת לא הייתה מוסמכת, על-פי תיאור התפקיד שביצעה, להמליץ על הענקת זכות, כדי לשלול את תחולת חוק הצינון ביחס אליה. בעניין אחר אף קבענו, כי יש לראות פרקליט שפרש משירות המדינה כמי שמוסמך היה להמליץ על הענקת זכות מתוקף תפקידו, חרף העובדה שסמכות ההמלצה הפורמלית הייתה מסורה למנהל המחלקה ולא לפרקליט הפורש עצמו, מכיוון שמטבע הדברים, הפרקליטים מעורבים במעשי המנהל ועמדתם המקצועית נשמעת היטב ברשות (ראו: ו"ע 1046/06 אמסלם נ' נציבות שירות המדינה (27.12.06)).

לפיכך, השאלה אותה יש לבחון היא, האם בפועל הבעת העמדה מצד המבקשת עלתה כדי המלצה על הענקת זכות. אנו סבורים כי על שאלה זו יש להשיב בשלילה. המבקשת מלאה תפקיד זוטר באופן יחסי, שהיה אדמיניסטרטיבי במהותו. מובן, כי עם חלוף השנים התוודעה אף אל הצדדים המקצועיים בהם עוסקת המועצה, וגיבשה עמדה בנושאים מהותיים. ואולם, בשונה מפרקליטים, שעמדתם מקבלת משנה תוקף בשל הפנים המקצועיים שבה, עמדתה של המבקשת לא נסמכה על ידע מקצועי כלשהו, אלא על היכרותה עם המועצה ודרכי עבודתה, היכרות אשר לא הייתה מעמיקה או ארוכה יותר מזו של הגורמים המוסמכים להמליץ במועצה. תיאור מעורבותה של המבקשת על-ידי יו"ר המועצה, יורם מוקדי, בהתכתבותו עם היועצת המשפטית של משרד התקשורת מיום 9.1.07 (נספח א' לתשובת המשיבה), מוביל למסקנה דומה:

קרן כהן אכן היתה יעילה/ פעילה, אבל לא הייתה גורם אשר מתוקף תפקידו המלצתו הייתה נדרשת להחלטה כלשהי.

לפיכך, אף אם הביעה דעתה בנושא כזה או אחר, הרי שלא הייתה גורם מקצועי בתוך המינהלת אשר המלצתו התבקשה / נדרשה. הישיבות המקצועיות נתקיימו במינהלת מול עובדי המינהלת המקצועיים אשר הביעו עמדתם המקצועית. מבלי להכנס לשאלה האם עובדים אלה הינם בגדר גורם מוסמך להענקת זכות, הרי שקרן לא הייתה כזו.

ככלל, בנסיבות בהן עובד פורש לא היה מוסמך להמליץ על הענקת זכות מתוקף תיאור תפקידו והבעת עמדתו בפועל לא נסמכה על ידע מקצועי כלשהו, אלא על היכרות כלשהי עם המערכת בה הוא עובד, קשה יהיה לראות בו כמי שהיה מוסמך להמליץ על הענקת זכות. יתכנו אמנם מקרים יוצאי דופן, בהם העובד הפורש הוא בכיר שצבר וותק רב בשירות, ועל כן הגם שאינו גורם מקצועי עמדתו יכולה להישמע היטב ולהשפיע באופן ממשי על המוסמכים להעניק זכות או להמליץ על כך. ואולם, אלה אינם פני הדברים בעניינה של המבקשת.

9.       למעלה מן הצורך נוסיף, כי טענת המבקשת, לפיה מי שמייצג את מקבל הזכות איננו בא בנעלי מקבל הזכות לצורך תחולת חוק הצינון, איננה מקובלת עלינו. מובן וברור, כי הענקת זכות ללקוחותיו של גורם מייצג, מיטיבה גם עם הגורם המייצג. הלקוח עשוי לזקוף את ההצלחה מול הרשות השלטונית לפועלו של הגורם המייצג, ובעקבות זאת להרחיב את היקף ההתקשרות עמו. בנוסף, קרנו של הגורם המייצג תעלה גם בעיניהם של לקוחות פוטנציאליים אחרים, וכך עשוי להתרחב קהל לקוחותיו של המייצג. לפיכך, הניסיון להפריד באופן דיכוטומי בין מקבל הזכות בפועל לבין מי שמיצגו מול רשות שלטונית אינו יכול לצלוח. הדברים מתחדדים עוד יותר נוכח תכליתו המפורשת של חוק הצינון למנוע פגיעה בתדמית ההגונה של השירות הציבורי ובאמון הציבור בו.

10.     משום כך אנו סבורים כי נכון עשתה המבקשת כאשר התחייבה, כי במשך שנה ממועד פרישתה משירות המדינה לא תטפל, במסגרת עבודתה בחברה, בענייני חברות הכבלים ו/או הלוויין. מובן שאין בהתחייבות זו כדי לגרוע מתחולת הוראת סעיף 2 לחוק הצינון, שאיננה מוגבלת בזמן, ביחס למבקשת, שלפיה "מי שטיפל, אגב מילוי תפקידו בשירות הציבור, בענין פלוני של אדם פלוני, לא ייצג אחרי פרישתו מהשירות את האדם באותו ענין כלפי המוסד של שירות הציבור שבו שירת".